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EL DERECHO DE SECESIÓN Y SUS LÍMITES. EL EJEMPLO CANADIENSE

octubre 11, 2012

La pasada manifestación de la Diada ha puesto de manifiesto el fuerte incremento del deseo secesionista entre muchos catalanes. Simultáneamente esa sensación de rechazo hacia lo español genera como reacción comprensible un apoyo creciente a dicha secesión entre el resto de los españoles, que sienten un creciente hartazgo hacia las reclamaciones nacionalistas y ya consideran que no merece la pena seguir juntos con quienes no quieren, o exigen condiciones especiales y de privilegio para ello.

Esta situación se ha agudizado con la crisis debido a ese creciente y difuso pesimismo o incluso derrotismo respecto a España y sus posibilidades, que se ha visto favorecido por la dirección de los asuntos públicos en manos de unos líderes manifiestamente mejorables. Y, además, los nacionalistas catalanes han buscado el camino fácil de atribuir la responsabilidad de esa misma crisis, especialmente grave en las cuentas públicas catalanas, a un presunto expolio fiscal por parte del resto de España. Que la Administración catalana se haya convertido en un enorme Leviathan devorador de recursos, que supone un gasto por catalán de más de 6.500 € al año, más del doble que los Landers alemanes por cierto, es un dato que parece haber pasado inadvertido.

Se trata de un problema que se ha ido incrementando con el paso de los años, y aunque algún político destacado haya calificado irresponsablemente sus últimas manifestaciones de “barullo”, sin duda es ya una grave amenaza a la convivencia.

Las soluciones al problema territorial español por la vía de concesiones sucesivas a los nacionalistas se han demostrado fallidas, y además han contribuido de forma notable a nuestra gravísima crisis económica con la hipertrofia autonómica generada por ese impulso de emulación padecido por el resto de las administraciones regionales. Por ello ha llegado el momento de afrontar la situación de forma diferente, y considerar incluso la posibilidad de plantear la posibilidad de una secesión territorial y sus condiciones. Esa opción, aunque se abre paso en una creciente opinión pública, es algo aún tabú en nuestra clase política nacional. Pero no por hacer como que no existen los problemas éstos desaparecen. Los desafíos de altura requieren también soluciones del mismo nivel.

La posibilidad de la secesión se ha abordado hasta ahora, en general en una forma muy dogmática por ambas partes, tanto nacionalistas como unionistas. Si los nacionalistas desplegaban el estandarte de un al parecer ilimitado “derecho a decidir”, que por definición no existe en el mundo jurídico, derivado de su “identidad como pueblo”, los unionistas demasiadas veces han contestado de forma tosca, simplemente alegando el principio constitucional de indisoluble unidad, y la correspondiente ilegalidad de tales pretensiones. La Constitución, por tanto, se ha querido utilizar como argumento y como valladar, como si fuera un muro intocable, cuando no es esa su función. Las leyes, constituciones incluidas, no son sino un mero instrumento de regulación de la convivencia. Y, por tanto, deben ser tan flexibles y adaptables como los problemas cambiantes que surjan lo vayan exigiendo.

Un vistazo a otras experiencias de tratamientos de problemas territoriales en el mundo puede darnos lecciones de cómo abordar política y jurídicamente estas aspiraciones y necesidades de otra forma, para que no se vayan pudriendo con el peligro de llegar a generar situaciones explosivas. Frente a nuestro “estilo dogmático”, a mí, particularmente, me gusta mucho más el enfoque pragmático anglosajón. El caso canadiense de Quebec es, en este sentido, paradigmático.

La provincia canadiense de Quebec es la única de mayoría francófona en un país mayoritariamente anglófono. Esa población de habla francesa se ha sentido tradicionalmente discriminada respecto de la mayoría. Así, en los años sesenta surge un fuerte movimiento nacionalista, agrupado en torno al Partido Quebecois, que no ocultó su deseo de convocar un referéndum para la secesión pacífica de la provincia. Este partido alcanza el poder provincial en 1976 y en 1980 organiza un primer referéndum en el que se solicita a los ciudadanos quebequeses autorización para negociar, no una independencia pura, sino una fórmula más ambigua de soberanía-asociación. Tal vez porque lo mismo que pasa aquí y en Escocia, al final los secesionistas no lo son tanto cuando se ponderan consecuencias económicas o incluso futbolísticas. Esa primera propuesta fue rechazada por casi el 60% de los votantes.

Pero el mismo partido, de nuevo en el poder después de unos años, convoca un nuevo referéndum en 1995, en el que también planteaba otra fórmula de soberanía, no de pura y necesaria secesión como país independiente. Aunque también el voto fue negativo, esta vez lo fue por un escasísimo margen de décimas. El futuro, por lo tanto, parecía entonces bastante oscuro para los partidarios de un Canadá unido, ante la eventualidad de un futuro tercer referéndum exitoso.

El Gobierno Federal canadiense decidió entonces acudir en consulta al Tribunal Supremo, que en ese país, como en muchas otras democracias maduras, tiene funciones de interpretación de la Constitución sin necesidad de un tribunal constitucional diferenciado. La solicitud se refería a que el TS aclarara tanto las condiciones de un posible tercer referéndum como las de un eventual proceso de secesión. Y TS emitió su famoso dictamen de 1998, que puede resumirse en los siguientes puntos:

-Recoge la doctrina internacional clásica respecto al derecho de autodeterminación, que legitima una declaración unilateral de independencia en casos perfectamente tasados, como las situaciones coloniales, alejados todos ellos del quebequés y, podemos añadir, de nuestras propias regiones. Atributos particulares de un grupo de ciudadanos, como la lengua, la cultura o la religión, no atribuyen un derecho unilateral a la secesión en un Estado democrático.

-Sin embargo, por aplicación de los principios constitucionales, si el Gobierno de Quebec, en un nuevo proyecto por su independencia, somete a referéndum de su población una pregunta clara (requisito no cumplido en los dos referéndums anteriores), a la que respondiera favorablemente una clara mayoría de quebequeses, existiría una obligación constitucional de negociar las reformas legales que permitieran abrir ese camino. Hay medios que un Estado democrático no debe emplear para retener contra su voluntad a una determinada población concentrada en una parte de su territorio.

-En todo caso, ese resultado debería conseguirse a través de un proceso de negociación basado en la buena fe y el respeto a la democracia y al Estado de derecho. Y tal negociación tendría que comprender cuestiones sumamente difíciles y complejas. Entre otras, una posible nueva definición de las fronteras. En el caso de que determinadas poblaciones concentradas territorialmente en Quebec solicitaran claramente seguir formando parte de Canadá, debería preverse para ello la divisibilidad del territorio quebequés con el mismo espíritu de apertura con el que se aceptaba la divisibilidad del territorio canadiense. Pensemos que podría ser el caso de importantes territorios, o incluso tal vez de la capital su zona metropolitana.

Recogiendo estas conclusiones, el Parlamento de Canadá aprobó el 29 de junio de 2000 la llamada “Ley sobre la Claridad”, que convierte a Canadá en el primer gran Estado democrático que admite expresamente por ley la posibilidad de su propia divisibilidad. La Ley, recogiendo las conclusiones de la Sentencia, precisa las circunstancias en las que el gobierno de Canadá podría entablar una negociación sobre la secesión de una de las provincias. Y prohíbe entablarla a menos que la Cámara de los Comunes haya comprobado que la pregunta del referéndum aborda claramente la cuestión de la secesión.

No valdrían por tanto ambigüedades como la fórmula de soberanía-asociación, frecuentemente encubridora de un buscado estatuto de privilegio, y a las que tan aficionados son algunos nacionalistas, como los escoceses y los nuestros. Frente a esa pretensión de determinar unilateralmente y a su conveniencia su estatus, se les dice: “Si quiere usted asociarse, primero independícese usted, y luego ya veremos si nos asociamos o no y cómo”.

La Ley sobre la Claridad también precisa qué elementos deben figurar necesariamente en la agenda de negociación: repartición de activo y pasivo, modificaciones de la frontera del territorio que se separa y la protección de los intereses de las minorías, entre otros.

¿Qué efectos ha tenido esta actuación legislativa en el viejo problema territorial Canadiense? Nos lo contó hace unos años en una visita a España el político francófono canadiense Stéphane Dion : “En el caso de Canadá este ejercicio de clarificación ha tenido un efecto beneficioso para la unidad nacional. Precisamente, si hay una conclusión que puede extraerse, de manera rotunda, encuesta tras encuesta, es que en respuesta a una pregunta clara, los quebequeses eligen un Canadá unido. La gran mayoría de los quebequeses desean seguir siendo canadienses y no quieren romper los vínculos de lealtad que los unen a sus conciudadanos de las otras regiones de Canadá. No desean que se les obligue a escoger entre su identidad quebequesa y su identidad canadiense. Rechazan las definiciones exclusivas de los términos “pueblo” o “nación”, y desean pertenecer al mismo tiempo al pueblo quebequés y al pueblo canadiense, en este mundo global en el que el cúmulo de identidades constituirá más que nunca una ventaja para abrirse a los demás”.

De hecho, ni se ha intentado el tercer referéndum, ni el nuevo gobierno nacionalista ha manifestado su intención de intentarlo, ni la negociación de “contrapartidas por quedarse” está ya en las agendas políticas. ¿No podríamos aprender nosotros algunas lecciones?

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